Seminario Interamericano sobre seguridad del estado, derechos humanos y derecho humanitario
(San José, 27 de septiembre al 2 de octubre de 1982)
Organizado por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos y el
Comité Internacional de la Cruz Roja
Comentario general para los participantes
Introducción
Seguridad del Estado y Derechos Humanos
La seguridad del Estado y los derechos humanos se presentan, a veces, como dos polos en tensión dialéctica, mientras que, en verdad, se trata de dos aspectos complementarios de la organización de una sociedad que favorece el pleno desarrollo de la persona humana a la vez que protege los intereses objetivos de la colectividad.
El Estado, defensor del orden público, debe garantizar la seguridad de la población y la vigencia del estado de derecho, esto es, debe velar por la aplicación de las leyes que emanan de la propia colectividad. Un aspecto básico de estas leyes se refiera a los derechos fundamentales de las personas, lo que implica, naturalmente, que la función esencial del Estado, en cuanto defensor del orden público, es asegurar que tales derechos no sean transgredidos. Las garantías constitucionales, en el orden interno, y las convenciones sobre derechos humanos, en el orden internacional, dan a esta obligación del Estado la más alta jerarquía jurídica posible.
Las facultades legales que la autoridad tiene para cumplir con su obligación de defender el orden público, como la aplicación de las leyes ordinarias de seguridad del Estado, no se ven obstaculizadas por el ejercicio pleno de los derechos fundamentales consagrados en la constitución y en los pactos internacionales. Es posible, sin embargo, que la superación eficaz de un determinado acontecimiento extraordinario que afecte la seguridad interior o exterior de un país, requiera que la autoridad asuma ciertos poderes excepcionales que impliquen correlativamente la suspensión transitoria de algunos derechos individuales. Para asegurar que estas facultades de excepción las asuma un gobierno justamente en el interés objetivo del orden público, esto es, de los derechos básicos de la sociedad misma amenazada, y para reafirmar la importancia que tiene el ejercicio de estos derechos individuales incluso como factores que ayudan a que una sociedad supere las tensiones propias de su evolución, las constituciones y pactos internacionales permiten que los poderes de excepción sean asumidos solo en aquellos casos en que los acontecimientos hayan llegado a convertirse en un verdadero peligro para la existencia misma de la nación. Esta condición de un país ha sido concebida por la Corte Europea de Derechos Humanos en los siguientes términos:
“Una situación de crisis o de peligro excepcional e inminente que afecta al conjunto de la población y que constituye una amenaza para la vida organizada de la comunidad que compone el Estado”.
(Corte Europea de Derechos Humanos, asunto Lawless contra la República de Irlanda; publicación serie A 1961, pgs 56 y ss.).
Sin embargo, incluso en una situación de peligro nacional así concebida, las facultades de excepción que adquiere un gobierno no lo autorizan para afectar un determinado número de derechos básicos de las personas que se mantienen en vigor, cualquiera sea la circunstancia por que atraviese un país. Este núcleo de derechos básicos, inderogables, está integrado por derechos como el no ser privado arbitrariamente de la vida, no sufrir atentados contra la integridad física y moral, mantener la libertad de pensamiento, conciencia y religión, no ser sometido a esclavitud o servidumbre mantener la calidad de persona sujeto de derechos y obligaciones, no ser víctima de una aplicación retroactiva de la ley penal (Pacto de Derechos civiles y políticos de 1966, Art. 4) No cabría sostener, desde luego que el respeto de este núcleo de derechos inderogables, cuyo sentido es únicamente la expresión mínima y la protección de la dignidad inherente al ser humano, entorpece de alguna manera la tarea de la autoridad para defender la seguridad de una sociedad.
1.2. Seguridad del Estado y Derecho Internacional Humanitario
Por su parte, el derecho internacional humanitario se aplica cuando un Estado debe enfrentar una situación específica, a saber, la de un conflicto armado, interno o internacional. Este derecho se encuentra establecido en los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y en los dos Protocolos adicionales a estos Convenios de 1977.
Tomando plenamente en cuenta los requisitos de la seguridad del Estado en tales circunstancias, el derecho internacional humanitario refleja el equilibrio entre los imperativos humanitarios y la necesidad militar. Su objetivo es asegurar un mínimo de protección a las víctimas de los conflictos armados, tales como heridos, enfermos, náufragos, prisioneros de guerra (en caso de conflictos internacionales), proteger a la población civil y limitar el uso de la violencia mediante el establecimiento de ciertas reglas en la conducción de las hostilidades.
Concentrado en la protección de aquellos derechos básicos de la persona humana que se encuentran más amenazados por el desarrollo mismo de un conflicto armado desde la perspectiva del derecho internacional humanitario no se entra a calificar los orígenes ni las razones que invoque una parte en un conflicto para recurrir al uso de la fuerza en defensa de su seguridad. En cambio, el uso mismo de la fuerza en el conflicto queda sometido a esta rama del derecho. Las transgresiones de sus normas pueden llegar a constituir infracciones graves punibles como tales.
1.3. Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario
El derecho internacional humanitario y los derechos humanos constituyen dos ramas del derecho con el mismo objetivo: la protección de la persona humana. Teniendo la misma finalidad, son, no obstante, distintas y complementarias.
Los derechos humanos son las expresiones básicas de la dignidad de toda persona en sus distintos aspectos (civiles, políticos, económicos, sociales y culturales), teniendo pues un efecto amplio para la organización de una sociedad en su conjunto y en las diversas situaciones por que atraviese. El Estado debe promoverlos y asegurarlos para todos los miembros de la sociedad. Su importancia se revela en su cargo característico de que todo individuo se encuentra protegido interna e internacionalmente en relación a ellos frente a abusos de las autoridades de las cuales depende.
El derecho internacional humanitario, en cambio, se aplica sólo a ciertas situaciones específicas y de urgencia en que puede encontrarse una colectividad: la de conflicto armado interno o internacional, mientras que sus normas alcanzan sólo a aquella categoría de personas que protege en tales circunstancias, como los heridos, los enfermos, los náufragos, los prisioneros de guerra, la población civil, etc... Se percibe, sin embargo, que dentro de esta situación específica el sentido del derecho internacional humanitario es la protección de la persona humana ante atentados injustificados a su vida, a su integridad física y moral y a sus derechos judiciales fundamentales. Desde este punto de vista, se comprueba un acuerdo básico y una zona de convergencia entre los sistemas del derecho internacional humanitario y el de los derechos humanos, a saber, el reconocimiento de un núcleo de garantías mínimas que protegen al ser humano cualquiera sea la circunstancia en que se encuentra.
Teniendo distinto campo de aplicación material y personal, la propia naturaleza de estos determina que sus mecanismos de control y de aplicación sean diversos. En situaciones de conflicto armado la persona humana estará bajo el amparo de ambos sistemas de normas.
La convergencia de las perspectivas básicas de ambos sistemas jurídicos refuerza el principio de que tanto la seguridad del Estado como la necesidad militar, correctamente entendidos, incluso en sus momentos de mayor agudización, deben ser compatibles con aquellos respectos del propio orden público de una sociedad que por acuerdo constitucional e internacional son inderogables.
La guerrilla: su concepto jurídico
La guerrilla es una forma antigua de lucha que presenta una clara recrudescencia a partir de la segunda guerra mundial. “Arma de los pobres”, por excelencia, se basa en la sorpresa, la movilidad y la clandestinidad. Ella se aprovecha de la configuración del terreno y extrae sus fuerzas vivas del apoyo de la población civil; con lo cual tiende a borrar la distinción entre los combatientes y la población civil – distinción sobre la cual se funda el derecho de los conflictos armados. Como no ha sido posible ignorar este método de combate tan difundido, el derecho internacional humanitario ha buscado las formas de establecer reglas de protección adaptadas a estas particularidades. Las Convenciones de La Haya de 1899 y 1907, y posteriormente los Convenios de Ginebra de 1949, reconocen ya la calidad de combatientes a ciertos miembros de movimientos de resistencia organizados. El Protocolo adicional I de 1977 extiende esta protección al guerrillero que lucha en un conflicto armado contra la dominación colonial, la ocupación extranjera o un régimen racista, asimilando, por tanto, este tipo de conflictos a los conflictos internacionales.
Lo que constituye una novedad es que se admita que el guerrillero no se diferencie de la población civil, aun cuando se deja en claro que debe observar ciertas reglas para beneficiarse del estatuto de combatiente. La principal de estas reglas es que debe portar abiertamente las armas durante el ataque y durante la fase preparatoria de éste, desde el momento en que es visible para el enemigo. Asimismo, debe estar bajo el mando de un comandante responsable.
En los conflictos armados internos, en cambio, el guerrillero, como cualquier otro combatiente, no goza de un estatuto particular y, en consecuencia, no tiene derecho al estatuto de prisionero de guerra. Tomando en cuenta las exigencias que emanan de la seguridad del Estado, el derecho no prohíbe que se juzgue al guerrillero por la sola circunstancia de haber tomado las armas.
Con todo, el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo II, aplicable a este tipo de situaciones internas, reconocen, por motivos y para efectos estrictamente humanitarios, la existencia de dos partes que se enfrentan, confiriéndoles un cierto número de derechos y obligaciones. De esta manera, aunque insurgente en un conflicto armado interno, hecho prisionero, el guerrillero tiene derecho a ciertas garantías fundamentales de trato, mientras se encuentra en pareja obligación de otorgar la misma protección al adversario que ha caído en sus manos y que generalmente será un miembro de las Fuerzas Armadas del Gobierno establecido.
Estas garantías humanitarias de trato, que ambas partes en conflicto deben respetar corresponden esencialmente a aquel núcleo de derechos del hombre que no admite derogación alguna. Ellas se aplican a todas las personas que no participan en el combate o han dejado de participar en él, y, en particular, a los heridos y enfermos que, además, deben beneficiarse de la asistencia requerida por su condición.
El terrorismo
A menudo se confunden el terrorismo y la guerrilla. Se trata, sin embargo, de fenómenos de naturaleza muy diferente. La guerrilla es un método de combate dentro de la lucha armada que se somete a las leyes y costumbres de la guerra y cuyo objetivo es debilitar el potencial militar del adversario.
El terrorismo, consistente en amenazas o actos de violencia (atentados individuales o colectivos, destrucciones, etc.), como el propio término lo indica, tiene por objetivo sembrar el terror y crear un clima de inseguridad en el seno de una colectividad.
Este tipo de violencia, ejercida con fines políticos, tiende a presionar la opinión pública mediante la intimidación.
El terrorismo es un acto criminal, condenado en toda circunstancia (sus autores son considerados como criminales de derecho común). Tratándose de una situación de conflicto armado, el derecho internacional humanitario en forma expresa prohíbe los actos de terrorismo, los cuales quedan al margen de las reglas admitidas para la conducción de las hostilidades.
Es preciso poner en vigor un sistema de sanciones y de cooperación judicial internacional para procurar la erradicación de este fenómeno. La comunidad internacional, como en Naciones Unidas, pero también en foros regionales importantes, como la Conferencia sobre cooperación y seguridad en Europa, se ha avocado a este problema por largos años sin haber encontrado una solución general satisfactoria. Esta no puede emanar sino de una toma de conciencia y de una voluntad política universal.
El terrorismo, consistente en amenazas o actos de violencia (atentados individuales o colectivos, destrucciones, etc.), como el propio término lo indica, tiene por objetivo sembrar el terror y crear un clima de inseguridad en el seno de una colectividad.
Este tipo de violencia, ejercida con fines políticos, tiende a presionar la opinión pública mediante la intimidación.
El terrorismo es un acto criminal, condenado en toda circunstancia (sus autores son considerados como criminales de derecho común). Tratándose de una situación de conflicto armado, el derecho internacional humanitario en forma expresa prohíbe los actos de terrorismo, los cuales quedan al margen de las reglas admitidas para la conducción de las hostilidades.
Es preciso poner en vigor un sistema de sanciones y de cooperación judicial internacional para procurar la erradicación de este fenómeno. La comunidad internacional, como en Naciones Unidas, pero también en foros regionales importantes, como la Conferencia sobre cooperación y seguridad en Europa, se ha avocado a este problema por largos años sin haber encontrado una solución general satisfactoria. Esta no puede emanar sino de una toma de conciencia y de una voluntad política universal.
Garantías fundamentales de trato
Cualquiera sea la circunstancia, todo individuo tiene derecho al respeto de su integridad física y moral y a ciertas garantías judiciales mínimas, sobre la base de los principios de igualdad y de no discriminación. En tales términos pueden resumirse las garantías fundamentales de trato que constituyen la base mínima de protección de la persona humana y que son el núcleo irreductible de los derechos del hombre que no admiten derogación alguna.
El concepto de la seguridad del Estado no implica en ningún caso que haya que violar estas garantías básicas. Se trata de derechos reconocidos en todos los instrumentos relativos a los derechos humanos, universales o regionales, así como en los instrumentos relativos al derecho internacional humanitario, mientras los consagran las constituciones de los Estados.
Prescripciones fundamentales de valor universal, se considera generalmente por la doctrina que ellos forman parte del jus cogens, esto es, son oponibles a los Estados incluso en ausencia de toda obligación convencional o de compromisos expresos de su parte.
La detención
La detención es, por excelencia, un dominio en el cual las soluciones pueden sugerir una confrontación entre la protección de los derechos humanos y la seguridad del Estado. Siendo una facultad particularmente relevante para la protección de esta última, los problemas se presentan en relación a sus condiciones legales y materiales.
5.1.A. Condiciones legales de la detención
La privación de la libertad de un individuo afecta un derecho humano fundamental suyo, a saber, el de la libertad personal, y de allí que el acto de la detención que practica la autoridad está reglado en el ordenamiento jurídico no sólo por disposiciones legales sino constitucionales. Estas últimas realizan la importancia que dentro de un estado de derecho tiene la protección de la libertad personal. Si se produce un atentado a la libertad personal por parte de un individuo o grupo no autorizado a practicar detenciones, se comete el delito de secuestro.
Las detenciones que la autoridad está facultada llevar a cabo deben cumplir con requisitos de forma y de fondo. En el primer sentido, ellas deben ser practicadas por funcionarios especialmente competentes para ello y luego de exhibir una orden legal pertinente al afectado. Si se trata de un delito flagrante, el funcionario puede detener de inmediato al presunto culpable, pero con la condición que dentro de un plazo muy breve lo ponga a disposición de un juez que decidirá sobre su libertad o la prolongación de su detención. Por otra parte, el lugar donde se mantenga privado de libertad al detenido debe estar también designado en la ley. En cuanto a los requisitos de fondo, se refieren éstos a las disposiciones legales que describen los casos en que la autoridad está facultada para detener a una persona, como la presunción que exista de que ha participado en la comisión de un delito.
Los requisitos formales y de fondo se mantienen en el caso de las detenciones meramente administrativas, que tienen otro sentido que las detenciones judiciales o preventivas antes descritas. La detención administrativa es un acto a que el poder ejecutivo está facultado sólo en aquellos casos en que, por la declaración de un régimen excepcional de emergencia, puede practicar respecto a un individuo sin imputarle presunción de haber cometido un delito, sino que atribuyéndole una determinada peligrosidad para la seguridad del Estado. Pero esta facultad excepcional debe cumplir con estrictas disposiciones no sólo legales sino constitucionales, cuyos requisitos de forma son similares a los ya señalados y cuyo requisito de fondo es la real peligrosidad del afectado. Conviene tener presente que es en este tipo de detenciones donde puede infringirse más abiertamente la ley y el derecho humano básico a la libertad personal, incluso dando inicio a otros atentados a derechos humanos inderogables. Se presencia en estas situaciones, que grupos no autorizados a practicar detenciones privan de su libertad a personas, o estando facultados en principio para ello, no lo hacen bajo órdenes competentes y formales en el caso particular, mientras se las retiene en lugares no autorizados por la ley o se prolonga indebidamente su incomunicación.
El recurso de habeas corpus o amparo, de antigua raigambre en nuestra civilización, goza de una consagración constitucional y deben estudiarse las formas para convertirlo en un instrumento más eficaz de la protección de la libertad personal y, en última instancia, de la integridad misma física y moral del ser humano.
En situaciones de conflicto armado, la prohibición que el derecho internacional humanitario establece respecto a las ejecuciones sumarias, mientras exige garantías judiciales mínimas para toda persona que caiga en poder de la otra parte, contribuye a que la privación de libertad de una persona en tales circunstancias no vaya acompañada de actos arbitrarios en su contra. Más aún, los Convenios de Ginebra establecen que las detenciones ilegales en un conflicto armado pueden llegar a constituir infracciones graves a ellos.
Facultad necesaria para defender debidamente la seguridad de un Estado, los problemas que surgen en relación a la detención no se refieren, en suma, al uso legal que se haga de ella, sino que a los abusos en que pueda incurrirse al privarse del derecho humano fundamental que es la libertad personal de todo ser humano.
5.2.B. Condiciones materiales de la detención
Toda persona privada de libertad, cualquiera sea el hecho en que haya participado, tiene derecho a un trato humano. Ello implica, en especial, la prohibición de la tortura, de las penas y tratos crueles, inhumanos o degradantes, de las incomunicaciones prolongadas, etc.
Por otra parte, las exigencias de la seguridad imponen medidas de disciplina inherentes a todo régimen penitenciario.
Si el principio del trato humano del detenido es ampliamente reconocido, su puesta en práctica, en cambio, deja mucho que desear. El aparato estatal está concebido más bien para proteger la seguridad del Estado que la del individuo. En ocasiones hay funcionarios que toman medidas represivas por las que violan el principio del trato humano mientras van más allá de las exigencias de la seguridad; se echa de menos sobre el particular un sistema adecuado de responsabilidad y de sanciones. En ausencia de este necesario ajuste de las leyes y reglamentos, las personas privadas de libertad quedan insuficientemente protegidas. Esto es particularmente cierto en el caso de la categoría de detenidos denominados “políticos”, los que, en cierta manera, son considerados como “enemigos” en su propio país. Es por esta razón que el CICR se preocupa de sus condiciones materiales de detención en países donde las autoridades le permiten visitar los lugares de detención.
En situaciones de conflicto armado interno, el derecho internacional humanitario reafirma los principios que contienen los instrumentos internacionales de los derechos humanos. La ley nacional mantiene su aplicación, pero los principios de trato humano deben ser aplicados por ambas partes en conflicto con respecto al adversario.
Por su parte, las condiciones de detención de los prisioneros de guerra y de los internados civiles en los conflictos armados internacionales son objeto de una reglamentación detallada. Mientras en este último caso el control que ejerce una Potencia Protectora o un substituto de ésta, tal como el CICR, es obligatorio, en los casos de conflicto interno la presencia del CICR depende del acuerdo de las partes.
6. Mecanismos de aplicación
El derecho internacional humanitario y las reglas internacionales de los derechos del hombre tienen sus mecanismos de aplicación propios. En los conflictos armados internacionales se prevé la actuación de una Potencia Protectora o de un substituto, tal como el CICR. Esta institución de la Potencia Protectora, que es reafirmada y desarrollada aun más por el Protocolo I, no ha funcionado regularmente hasta el día de hoy. En los conflictos armados internos el CICR puede ofrecer sus servicios, aun cuando las partes no tienen la obligación formal de aceptarlos: En esas situaciones, se contempla la posibilidad de que, por acuerdos especiales, puedan llegar a aplicarse otras normas protectoras establecidas en los Convenios que van más allá del artículo 3 común.
Los derechos humanos, a escala universal y regional, tienen mecanismos de aplicación de diversas funciones, tales como la promoción, la denuncia, la publicación de informes, la conciliación, la decisión, la sanción, etc., a través de órganos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, etc. En ciertos casos, estos mecanismos presentan la característica de que no sólo los Estados, sino que incluso los particulares cuyos derechos han sido afectados, pueden presentar sus quejas en contra del Estado infractor. El procedimiento ante los órganos internacionales de protección de los derechos humanos requiere del previo agotamiento de los recursos internos.
No es suficiente el mero reconocimiento de la primacía del derecho internacional al incorporársele directamente en las legislaciones nacionales. Es necesario que el conjunto de las legislaciones, y en particular el derecho constitucional, el derecho penal, el derecho administrativo y los códigos militares contemplen la protección de los derechos humanos y contribuyan a su vigencia. Sobre el particular, debe tenerse presente que gran parte de los sistemas jurídicos internos, preexistentes al desarrollo internacional de los derechos humanos, no han asimilado esta última evolución.
Esta tarea de asimilación y de ajuste, tanto como la de mejor aplicación del derecho internacional humanitario en situaciones de conflicto armado, exigen un gran esfuerzo de estudio y de difusión.
7. La difusión
La difusión es un elemento fundamental de la vigencia y de la aplicación tanto de los derechos humanos como del derecho internacional humanitario.
Desde luego, no es posible una aplicación eficaz de normas cuya existencia y contenido se ignore. Ciertamente la difusión no se limita al sólo hecho de dar a conocer estas normas. Por el contrario, ella debe estimular una toma de conciencia de las implicaciones profundas y multidisciplinarias para la organización de una sociedad que se funde en el respeto y la protección de la persona humana.
Ello representa un factor irremplazable de paz y de solidaridad.
La difusión requiere de un enfoque a la vez selectivo y coordinado. En el caso del derecho internacional humanitario, por ejemplo, su difusión en las fuerzas armadas es primordial, ya que éstas están llamadas a aplicar directamente sus reglas cuando surge una situación de conflicto armado.
La difusión cumple funciones de educación y de formación; de allí que es preciso encontrar los métodos adecuados para su enseñanza en los distintos niveles, tanto universitarios como en el público en general.
La difusión tiene asimismo funciones de búsqueda y profundización de los conceptos que deben ser tomados en cuenta en los problemas que plantea la publicación de estos sistemas jurídicos, mientras debe contribuir a que se encuentren las formas para asimilar los derechos humanos como un patrimonio esencial de cada Estado.
